新時(shí)期自然資源要素促進(jìn)城鄉融合發(fā)展：目標選擇與政策設計
原文刊載于《中國科學(xué)院院刊》2024年第8期“政策與管理研究”，本文為精簡(jiǎn)改編版
張志敏1,2,3* 袁國華1,3* 劉芮琳1
1 中國自然資源經(jīng)濟研究院
2 北京交通大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院
3 自然資源部資源環(huán)境承載力評價(jià)重點(diǎn)實(shí)驗室
《中共中央 國務(wù)院關(guān)于做好2023年全面推進(jìn)鄉村振興重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》提出，健全城鄉融合發(fā)展體制機制和政策體系，暢通城鄉要素流動(dòng)。當前，城市與鄉村作為一個(gè)有機體和命運共同體，其融合發(fā)展不斷向深度和廣度進(jìn)軍，理論創(chuàng )新成果不斷涌現。城市地域系統和鄉村地域系統同為復雜地域系統，空間上相互嵌套、結構上相互補充、功能上相互耦合、體系上相互作用。城鄉融合系統是鄉村地域系統與城市地域系統在空間、資源、經(jīng)濟等要素構成下交叉重疊的復雜人地關(guān)系地域子系統。縣域作為城鄉融合系統主體功能定位的基本地域單元，一面連接大城市，穩住國家發(fā)展基盤(pán)，另一面聯(lián)結鄉村，穩住國家生存命脈，在自然資源要素配置中具有承上啟下的作用。
已有研究表明，自然資源支撐城鄉融合發(fā)展的研究逐漸從無(wú)到有，在土地制度改革等單一方向取得了重大成就，但尚存在較大缺陷：制度需求與目標缺失，導致自然資源領(lǐng)域促進(jìn)城鄉融合發(fā)展路徑不清晰；過(guò)度側重單一要素或資源的研究，綜合性與協(xié)調性不足；城鄉融合系統中關(guān)鍵自然資源要素識別存在偏差。
鑒于此，以人地關(guān)系地域系統理論為指導，以“目標選擇—現實(shí)障礙—制度需求—體系構建”為邏輯主線(xiàn)，系統梳理縣域城鄉融合系統自然資源要素配置現狀，明確自然資源領(lǐng)域促進(jìn)城鄉融合發(fā)展目標。進(jìn)一步厘清面臨的現實(shí)障礙與制度需求，提出“城鄉要素合理配置、基礎設施一體化、城鄉公共服務(wù)均等化和一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”4項目標、“統一布局、還權賦能、有償使用、收益共享”4個(gè)核心、“空間規劃、生態(tài)保護、產(chǎn)權改革、資產(chǎn)變現、資源利用、價(jià)值實(shí)現、公共服務(wù)、用地保障”8條路徑的自然資源支持性政策體系，為城鄉融合高質(zhì)量發(fā)展提供科技支撐。
一、新時(shí)期自然資源要素促進(jìn)我國城鄉融合發(fā)展的目標
面對新時(shí)期、新要求，自然資源促進(jìn)城鄉融合系統發(fā)展的重點(diǎn)發(fā)生了轉變，傳統上對鄉村地域系統與城市地域系統土地等資源要素的割裂認識，應轉變?yōu)槌青l融合系統下各類(lèi)自然資源要素的自由流動(dòng)、相互融合、協(xié)同發(fā)展。新時(shí)期我國城鄉融合發(fā)展的目標是城鄉要素合理配置、基礎設施一體化、城鄉公共服務(wù)均等化、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。從城鄉融合發(fā)展的驅動(dòng)因素來(lái)看，國土空間規劃、農村土地制度改革、自然資源有償使用、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現、礦產(chǎn)資源綜合利用等將成為自然資源要素促進(jìn)城鄉融合發(fā)展的政策著(zhù)力點(diǎn)。對應目標是城鄉自然資源要素雙向自由流動(dòng)、城鄉自然資源統一管理體制、城鄉空間統一布局、城鄉自然資源資產(chǎn)利益共享，在形成城鄉統一市場(chǎng)的基礎上，實(shí)現自然資源要素的最優(yōu)聯(lián)動(dòng)配置。針對自然資源開(kāi)發(fā)利用與布局，政策核心是實(shí)現城鄉自然資源要素的統一布局、還權賦能、有償使用與收益共享，對應的重點(diǎn)資源要素包括土地、礦產(chǎn)、森林、草原等。
二、當前自然資源要素促進(jìn)城鄉融合發(fā)展面臨障礙分析
結合新時(shí)期城鄉融合發(fā)展自然資源要素配置目標要求，以自然資源豐富縣域為研究對象，發(fā)現自然資源要素促進(jìn)其城鄉融合發(fā)展方面存在一些問(wèn)題。
2.1 城鄉土地資源資產(chǎn)權能缺位
當前以“分類(lèi)推進(jìn)、有限賦權”為主要特征的農村集體產(chǎn)權制度改革取得了一定成效，但仍存在國有建設土地與集體建設土地流轉方式不同、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權形式不明、土地增值收益分配方式不完善等問(wèn)題。財產(chǎn)權權屬界定不清、收益分配不明充分體現了對集體經(jīng)濟組織和農民的財產(chǎn)權賦能不足。城鄉土地資源資產(chǎn)同權不同價(jià)問(wèn)題突出，作為農民最重要的財富形式，集體土地財產(chǎn)權有名無(wú)實(shí)。征地收益并未明確用于農業(yè)農村地區，致使農民無(wú)法實(shí)質(zhì)上享受土地市場(chǎng)發(fā)達時(shí)期同權同價(jià)的紅利。例如，國有土地出讓收入中除部分用于征地和拆遷補償外，其他收入主要用于城市建設、教育等。
2.2 城鄉自然資源資產(chǎn)流動(dòng)壁壘
當前以土地為核心，涵蓋礦產(chǎn)、森林、草原等資源要素的城鄉統一、競爭有序市場(chǎng)體系尚未建立。雖然我國土地產(chǎn)權制度改革持續推進(jìn)，從農村土地制度3項試點(diǎn)改革，到當前的集體建設土地流轉，試圖打通阻礙土地要素流動(dòng)的壁壘，但仍存在城鄉統一的建設用地市場(chǎng)、森林和草原等生態(tài)價(jià)值變現程度較低等問(wèn)題。鄉村地域系統下大量?jì)?yōu)質(zhì)農用地不斷被征用為國有建設用地，如國土“三調”相比“二調”耕地減少1.13億畝。礦產(chǎn)資源明顯存在以縣域為主體的交易市場(chǎng)割裂問(wèn)題，特別是礦產(chǎn)富集區人為設定門(mén)檻，要求資源優(yōu)先供應本地需求。森林、草原等生態(tài)系統功能較強的自然資源要素作為優(yōu)勢資源，受限于市場(chǎng)化的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現機制尚未完全建立，在縣域經(jīng)濟發(fā)展中的作用有限。
2.3 城鄉國土空間規劃重城輕鄉
以往城市建設和土地利用規劃中，大多將發(fā)展重心和指標配置優(yōu)先分配給城市中心地區，對于縣城和鄉鎮重視不足，致使縣域在空間規劃管控背景下發(fā)展空間受限。規劃編制過(guò)程中存在縣級規劃前瞻性與統一性不足，目標設置隨意，布局缺乏科學(xué)性和約束力，縣—鄉鎮—村3級規劃各行其是等問(wèn)題。對鄉村地域系統功能獨特性的忽視，突出表現在鄉村地域系統現狀與規劃遠期要求目標之間的時(shí)空錯位，既定年限內無(wú)法對鄉村未來(lái)用地屬性進(jìn)行明確安排，簡(jiǎn)單規劃出來(lái)的成果實(shí)用性無(wú)法得到有效保障。
2.4 城鄉自然資源收益共享機制缺失
除土地資源外，自然資源要素利益共享缺失突出表現為礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)收益直接惠民不足，森林、草原等生態(tài)補償標準過(guò)低。礦產(chǎn)資源相關(guān)收入中占比最大的是資源稅和礦業(yè)權出讓收入，從收入分配來(lái)看，礦產(chǎn)資源相關(guān)收入更多的是基于所有權進(jìn)行分配，缺少對礦山所在地村民的經(jīng)濟補償機制。礦產(chǎn)資源豐富的縣級政府承擔了大量基層管理任務(wù)，但收益分配中占比并不匹配其職責。森林、草原資源富集縣因保護導致林農、牧農發(fā)展權受到影響，對應保護性補償資金標準低、補償范圍難以實(shí)現全覆蓋等問(wèn)題嚴重阻礙了農民獲取自然資源開(kāi)發(fā)收益。
三、新時(shí)期自然資源要素促進(jìn)城鄉融合發(fā)展的目標與制度需求
3.1 統一空間規劃需求
城鄉融合發(fā)展需要在縣域范圍內對城鄉產(chǎn)業(yè)、基礎設施、公共服務(wù)等統一空間安排及自然資源資產(chǎn)配置，形成以縣級國土空間規劃為核心，重點(diǎn)規劃幾個(gè)鄉鎮為節點(diǎn)，實(shí)用性村莊規劃為補充的統一城鄉區域空間規劃體系。縣級國土空間規劃編制過(guò)程中需要注意：利用規劃手段直接或間接提供更多的金融、技術(shù)和政策服務(wù)，引導資本、技術(shù)等對簡(jiǎn)單勞動(dòng)力的替代；更多的考慮人力資本的積累，在適宜的空間中引導各類(lèi)教育機構。
3.2 統一自然資源要素市場(chǎng)需求
解決鄉村地域系統與城市地域系統同權不同價(jià)問(wèn)題，需要以城鄉統一建設用地市場(chǎng)為抓手，實(shí)現集體土地有償使用；以城鄉一體化發(fā)展布局為前提，推進(jìn)城鄉土地混合開(kāi)發(fā)利用和用途合理轉換。征地改革是關(guān)鍵，特別是土地分配機制改革中地方政府如何參與土地收益分配，是征收“土地增值收益調節金”，還是通過(guò)稅收。盡快出臺深化礦產(chǎn)資源統一大市場(chǎng)建設的措施，對隱形地方保護主義行為進(jìn)行管控，取消限流政策。
3.3 完善農村自然資源要素價(jià)值補償機制
城市地域系統在擴張過(guò)程中除了大量吸納周邊自然資源外，最顯化特征是持續占用周邊城鄉融合系統和鄉村地域系統大量自然生態(tài)空間。當前我國生態(tài)補償政策體系中，占用農村耕地，一般能得到部分補償。但對生態(tài)保護主體功能縣域占用“自然生態(tài)空間”缺少合理補償，人為壓低生態(tài)空間價(jià)值和大量自然生態(tài)空間泯滅問(wèn)題共存。國際“生態(tài)補償”是指建設占用生態(tài)空間的異地補償，英國相關(guān)政策甚至要求對破壞占用生態(tài)空間至少提供10%凈生態(tài)利益。
3.4 持續推進(jìn)產(chǎn)權制度改革
農村人才與勞動(dòng)力流失的根本在于優(yōu)質(zhì)資源資產(chǎn)無(wú)法有效快速變現，優(yōu)質(zhì)資源貨幣化的前提是建立有效的農村產(chǎn)權保護和流轉交易制度。深化農村產(chǎn)權制度改革的重點(diǎn)在于建立統一的城鄉產(chǎn)權交易體系，通過(guò)交易產(chǎn)權的方式實(shí)現土地、森林、草原等自然資源要素在城鄉間自由流動(dòng)。通過(guò)統一的交易市場(chǎng)，投資主體以承包、轉包、租用、聯(lián)營(yíng)等方式獲取耕地、林地、林木、草原等農村優(yōu)質(zhì)自然資源資產(chǎn)，輔以資本、技術(shù)、人才等城市優(yōu)質(zhì)要素激活縣域經(jīng)濟。
3.5 農業(yè)農村產(chǎn)業(yè)現代化要求做好用地用礦用林保障
城鄉融合系統下產(chǎn)業(yè)現代化發(fā)展需要做好用地用礦用林保障。當前多數鄉鎮、村級的道路、庫房等基礎設施建設嚴重依賴(lài)上級政策資金，建設時(shí)間存在較大的不確定性，特別是建設用地空間布局無(wú)法明確位置，空間規劃布局下無(wú)法以留白等方式預留空間。涉及新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、鄉村文旅設施的一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項目，選址多位于農業(yè)生產(chǎn)空間，在項目建設中需配套停車(chē)場(chǎng)等基礎與文娛設施，但區內建設用地和耕地占補平衡指標較少，相關(guān)配套無(wú)法落實(shí)。除用地外，基礎設施建設和二產(chǎn)發(fā)展需要大量的礦產(chǎn)和林木資源進(jìn)行保障，因環(huán)保督察、礦業(yè)用地、林地占補平衡等導致礦業(yè)開(kāi)發(fā)和林木采伐受阻，已成為全國性難題。
四、新時(shí)期自然資源要素促進(jìn)城鄉融合發(fā)展支持性政策框架
4.1 加快推進(jìn)自然資源統一確權登記為城鄉融合發(fā)展提供堅強基礎
以住有所居，居有所安為目標，切實(shí)解決住宅建設登記各類(lèi)問(wèn)題。村莊規劃留白區域對農民合理建房用地需求多給予考慮。切實(shí)做好“房地一體”農村不動(dòng)產(chǎn)確權登記工作。研究制定進(jìn)城落戶(hù)農民有償轉讓自然資源產(chǎn)權收益分配辦法。
以實(shí)現基本公共服務(wù)統一為目標，完善各類(lèi)公共服務(wù)體系。完善鄉村領(lǐng)域自然資源產(chǎn)權制度改革、自然資源產(chǎn)權確認和登記。以提供城鄉統一的綜合性交易服務(wù)為目標，開(kāi)展集體建設土地、宅基地、林權等產(chǎn)權流轉交易和管理信息網(wǎng)絡(luò )平臺建設。
以實(shí)現鄉村公共服務(wù)現代化為目標，保障公共管理與公共服務(wù)用地。明確公共管理與公共服務(wù)用地范圍。落實(shí)好空間指標，針對農村公共公益設施或涉及民生問(wèn)題等，可使用機動(dòng)指標并占用耕地、林地甚至一定比例的基本農田進(jìn)行建設。
4.2 突出自然資源要素差異化配置推進(jìn)基礎設施一體化
以市縣域為整體、鄉鎮為中心，統籌城鄉空間布局。強化城鄉一體設計，以市縣域為統一整體，鄉鎮建設為中心，實(shí)現國土空間在市縣層面精準布局。建立市區—城市郊區鄉村—縣城—規模較大中心鎮—中心村—偏遠鄉村公共設施延伸體系。允許以留白區域和留白指標的方式保障直接服務(wù)于農業(yè)和生態(tài)的基礎設施（如水池、機耕道）等布局和用地需求。
以設施建設項目落地為方向，切實(shí)保障農村基礎設施用地。從省級層面出臺指導政策，明確可以列入重點(diǎn)重大基礎設施范疇實(shí)施征地。對待此類(lèi)重點(diǎn)重大項目用地，按照相關(guān)規定優(yōu)先安排使用新增建設用地年度指標。以實(shí)用型村莊規劃為導向，針對有需要、有條件的村莊編制村莊規劃。
以改善農民生產(chǎn)生活條件為導向，確保民生發(fā)展用地。創(chuàng )新基礎設施、公共服務(wù)配套設施及民生發(fā)展等用地指標保障方式，可通過(guò)城鄉建設用地增減掛鉤、土地整治、生態(tài)修復等方式新增的用地指標優(yōu)先保障此類(lèi)項目用地。
4.3 賦能鄉村自然資源要素引導城市農村資源雙向流動(dòng)
立足農村實(shí)際，以農民實(shí)際擁有的自然資源資產(chǎn)變現為導向，建立保障農民合法利益的集體產(chǎn)權分配制度。對農村經(jīng)濟組織體系進(jìn)行賦能，確保農民在集體產(chǎn)權制度改革中的利益。鼓勵盤(pán)活利用閑置宅基地和房屋。深入推進(jìn)集體林地承包經(jīng)營(yíng)權“三權分置”試點(diǎn)，優(yōu)化林權類(lèi)不動(dòng)產(chǎn)權籍勘驗調查程序。
建立自然資源要素收益共享機制是解決城鄉自然資源收入差距的主要方式。從國家層面加快建立土地征收公共利益認定機制。從省、市、縣各層面分別建立土地征收公共利益認定配套體系。建立礦產(chǎn)資源利益共享機制，鼓勵村集體和農民以集體用地產(chǎn)權等方式入股礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)。建立占用自然生態(tài)空間補償機制。政府主導型生態(tài)保護補償資金分配要特別注重對農村地區的傾斜。
建立互補、互惠、雙向要素流動(dòng)機制。積極探索農村集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市就地入市或異地調整入市方式方法。以滿(mǎn)足縣域發(fā)展為首要，以全省、全市、全域需求為支撐，輻射全國市場(chǎng)范圍，實(shí)現礦產(chǎn)資源從下到上的市場(chǎng)化配置。注重森林、草原等自然資源生態(tài)價(jià)值在城鄉范圍內的變現，將不同生態(tài)資源按照價(jià)值，劃分出資源等級，鎖定不同變現方式。
4.4 當前以自然資源要素保障一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的重點(diǎn)方向
以點(diǎn)狀供地為創(chuàng )新，切實(shí)保障三產(chǎn)新增建設用地需求。實(shí)施點(diǎn)狀供地模式助推一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，通過(guò)預留規劃彈性空間、調整優(yōu)化用地布局、落實(shí)用地用林指標、按實(shí)際用地分類(lèi)管理等，實(shí)現點(diǎn)面結合差別化供地、帶項目實(shí)施方案供地、“農業(yè)+”混合供地等點(diǎn)狀供地模式。
以盤(pán)活存量閑置土地為手段，推動(dòng)農村創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)。探索農戶(hù)空房自愿退出機制，開(kāi)展縣域范圍內閑置宅基地流轉、抵押、擔保等試點(diǎn)。盤(pán)活縣域范圍內閑置和低效利用的工業(yè)用地，打通閑置低效利用建設用地再利用產(chǎn)權登記、收益分配等環(huán)節。
張志敏 中國自然資源經(jīng)濟研究院副研究員。主要從事自然資源經(jīng)濟、資源環(huán)境承載力與礦業(yè)經(jīng)濟研究。
袁國華 中國自然資源經(jīng)濟研究院研究員。主要從事資源與生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟、戰略規劃與政策、資源環(huán)境承載力等方面研究工作。
文章源自：
張志敏,袁國華,劉芮琳.新時(shí)期自然資源要素促進(jìn)城鄉融合發(fā)展:目標選擇與政策設計,中國科學(xué)院院刊,2024,39(8): 1401-1409. DOI: 10.16418/i.issn.1000-3045.20230312001.
